του Γιώργου Ανδρέου

Σε τεχνικό επίπεδο, το ζήτημα της αναδιάρθρωσης του προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) εν όψει του Brexit εμφανίζεται ως η ανάγκη διευθέτησης των δημοσιονομικών υποχρεώσεων που δεσμεύουν το Ηνωμένο Βασίλειο (ΗΒ) ως μέλος της ΕΕ και αποτελεί μια μεταβατική εκκρεμότητα που τα δύο μέρη οφείλουν να διευθετήσουν άμεσα, προκειμένου, έως τα τέλη του Μαρτίου 2019, να οριστικοποιηθεί ο τερματισμός της ιδιότητας του ΗΒ: α) ως μέλους όλων των οργάνων και οργανισμών της ΕΕ (όπως λχ. της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας και της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων) και β) ως μέρους όλων των δημοσιονομικών πολιτικών και δράσεων της Ένωσης (ακόμα και αυτών που δεν εντάσσονται στον ευρωπαϊκό προϋπολογισμό). Ωστόσο, αυτή η διάσταση του Brexit έχει τρεις διαφορετικές αλλά αλληλοσυνδεδεμένες πτυχές, καθώς θίγει παράλληλα:

α) το ζήτημα της δημοσιονομικής διευθέτησης μεταξύ ΕΕ και ΗΒ,

β) το ζήτημα των μελλοντικών δημοσιονομικών σχέσεων ΕΕ- ΗΒ και

γ) το μέλλον του προϋπολογισμού της ΕΕ συνολικά.

Τα βασικά δεδομένα και η ‘επί της αρχής’ δημοσιονομική διευθέτηση  ΕΕ – ΗΒ

Δύο είναι τα θεμελιώδη χαρακτηριστικά του προϋπολογισμού της ΕΕ: πρώτον, πρέπει να είναι πάντοτε ισοσκελισμένος και, δεύτερον, είναι ενταγμένος σε ένα δημοσιονομικό σύστημα δύο επιπέδων (ενός πολυετούς και ενός ετήσιου). Η υποχρέωση της ΕΕ να τηρεί πάντοτε ισοσκελισμένο προϋπολογισμό (και άρα η στέρηση της δυνατότητας δημιουργίας ελλειμμάτων), πέρα από τους προφανείς περιορισμούς που θέτει στην λειτουργία του ενωσιακού συστήματος, συνεπάγεται ότι το ύψος των δαπανών της Ένωσης εξαρτάται απόλυτα από το ύψος των εσόδων της. Το γεγονός ότι έσοδα και δαπάνες αποτελούν τις δύο όψεις του ίδιου νομίσματος έχει πολύ σημαντικές πολιτικές επιπτώσεις τόσο για το Brexit όσο και για το μέλλον του ενωσιακού προϋπολογισμού.  Με άλλα λόγια, η αποχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου θα δημιουργήσει προβλήματα στον προϋπολογισμό της ΕΕ τόσο από την πλευρά των εσόδων όσο και από την πλευρά των δαπανών.

Το δεύτερο βασικό χαρακτηριστικό του κοινοτικού προϋπολογισμού είναι ότι τα έσοδα και τα έξοδα της Ένωσης διαμορφώνονται μέσω ενός συστήματος λήψης αποφάσεων που περιλαμβάνει έναν πολυετή κι έναν ετήσιο δημοσιονομικό κύκλο. Πιο συγκεκριμένα, από το 1988 και έπειτα, η ΕΕ διαθέτει ένα δημοσιονομικό σύστημα δύο επιπέδων (ή αλλιώς, δύο φάσεων): οι βασικοί άξονες της κοινοτικής δημοσιονομικής δράσης προσδιορίζονται σε έναν μεσοπρόθεσμο χρονικό ορίζοντα με τη μορφή του Πολυετούς Δημοσιονομικού Πλαισίου (ΠΔΠ), ενώ η ακριβής κατανομή των δαπανών γίνεται στα πλαίσια της ετήσιας δημοσιονομικής διαδικασίας. Τη στιγμή που γράφονται αυτές οι γραμμές διανύουμε το ΠΔΠ 2014-2020.

Σε τεχνικό επίπεδο, η Ένωση συμβιβάζει την τήρηση της αρχής του ετήσιου χαρακτήρα του προϋπολογισμού με την ανάγκη διαχείρισης των διάφορων πολυετών δράσεων μέσω της ύπαρξης ενός συστήματος διαχωριζόμενων πιστώσεων. Πιο συγκεκριμένα, για τις δημοσιονομικές υποχρεώσεις του ΠΔΠ, η δέσμευση των προβλεπόμενων ποσών έχει αποδεσμευτεί από τον διακανονισμό των αντίστοιχων πληρωμών . Αυτός ο διαχωρισμός έχει ως συνέπεια την ύπαρξη δύο διαφορετικών κατηγοριών πιστώσεων: των πιστώσεων υποχρεώσεων (commitment appropriations) και των πιστώσεων πληρωμών (payment appropriations). Η καθιέρωση των διαχωριζόμενων πιστώσεων επιτρέπει μεγαλύτερη ευελιξία κατά την εφαρμογή της αρχής του ετήσιου χαρακτήρα του προϋπολογισμού. Τα ποσά που καθορίζονται από το ΠΔΠ αποτελούν ανώτατα όρια τόσο υποχρεώσεων όσο και πληρωμών, και τα ετήσια όρια πιστώσεων υποχρεώσεων υπερβαίνουν πάντα τα ετήσια όρια πιστώσεων πληρωμών.

Το τμήμα των δαπανών του προϋπολογισμού  που θίγεται πρωτίστως από το Brexit είναι αυτό των πόρων για τη συνοχή (το 34,2% των συνολικών πιστώσεων ανάληψης υποχρεώσεων). Αυτό συμβαίνει διότι η διάθεση των πόρων της συνοχής υπάγεται σε δύο ‘ιδιαίτερες’ διαδικασίες.

Σύμφωνα με το άρθρο 76 του Γενικού Κανονισμού για τα Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά κι Επενδυτικά Ταμεία (Κανονισμός 1303/2013), η Επιτροπή εξουσιοδοτείται να δεσμεύει πόρους στα επιμέρους κράτη μέλη σύμφωνα με τις συμφωνηθείσες εθνικές κατανομές, βάσει των οποίων τα κράτη μέλη καθορίζουν τα συγχρηματοδοτούμενα Επιχειρησιακά Προγράμματα στο όνομα της συνοχής. Επειδή οι πόροι αυτοί περιλαμβάνουν υποχρεώσεις που έχουν αναληφθεί για ολόκληρη τη διάρκεια του ΠΔΠ, οι συναφείς δεσμεύσεις (commitments) τείνουν να συσσωρεύονται κατά τη διάρκεια του τελευταίων ετών του κάθε ΠΔΠ. Η Επιτροπή προβλέπει ότι μόνο το 27% του προϋπολογισμού που διατίθεται στα τρία βασικά ΕΔΕΤ θα έχουν μεταφερθεί σε πληρωμές έως το 2019. Με άλλα λόγια, πάνω από το 70% των δαπανών της συνοχής αναμένεται ότι θα δεσμευτούν έπειτα από την προβλεπόμενη ημερομηνία εξόδου του ΗΒ από την ΕΕ.

Ενώ τα ετήσια ανώτατα όρια υποχρεώσεων ισχύουν κατά κανόνα για ένα οικονομικό έτος και όχι για το σύνολο της μεσοπρόθεσμης περιόδου, οι πόροι της συνοχής εξαιρούνται: κατά το τρέχον ΠΔΠ, το χρονικό περιθώριο για την απορρόφηση των ετήσιων πιστώσεων υποχρεώσεων για της δαπάνες της συνοχής περιορίζεται σε τρία έτη έπειτα από το έτος εγγραφής τους (κανόνας Ν+3 ή «κανόνας αποδεσμεύσεων»). Κατά συνέπεια, σε κάθε έτος εμφανίζονται πιστώσεις υποχρεώσεων που εκκρεμούν από τα προηγούμενα δημοσιονομικά έτη και αναμένεται είτε να πληρωθούν, είτε να μεταφερθούν τα επόμενα έτη είτε τελικά να αποδεσμευτούν. Οι πιστώσεις αυτές είναι γνωστές ως  Reste à liquider (RAL).

Στις 8 Δεκεμβρίου 2017, η ΕΕ και το ΗΒ κατέληξαν σε συμφωνία επί της αρχής σχετικά με τη διευθέτηση των δημοσιονομικών υποχρεώσεων του τελευταίου. Πιο συγκεκριμένα, το ΗΒ δεσμεύτηκε να τηρήσει τις υποχρεώσεις που έχει αναλάβει για τα έτη 2019 και 2020, ενώ για τις υποχρεώσεις της ΕΕ εντός του ΠΔΠ 2014-2020 που εκτείνονται πέρα από το 2020 (Reste à liquider), το μερίδιο του ΗΒ θα καθοριστεί ως ο μέσος όρος της καθαρής συνεισφοράς του προς τον προϋπολογισμό της ΕΕ κατά τα έτη 2014-2020. Επιπροσθέτως, το ΗΒ θα καλύψει το μερίδιο των μελλοντικών δημοσιονομικών υποχρεώσεων της ΕΕ που του αναλογεί (λχ. συντάξεις υπαλλήλων ΕΕ, αναπτυξιακή βοήθεια, ταμείο για τους πρόσφυγες). Καμία επίσημη εκτίμηση δεν έχει γίνει από πλευράς ΕΕ ως προς το ακριβές ύψος των δημοσιονομικών υποχρεώσεων του ΗΒ, αν και η βρετανική κυβέρνηση έκανε λόγο για 40 – 45 δις. ευρώ. Σε κάθε περίπτωση, το γενικό συμπέρασμα είναι ότι η δημοσιονομική διευθέτηση, εφόσον τελικά ισχύσει, θα εξασφαλίσει την ομαλή ολοκλήρωση του ΠΔΠ 2014-2020.

Το ζήτημα των δημοσιονομικών σχέσεων ΕΕ- ΗΒ μετά το Brexit

Η διαμόρφωση των μελλοντικών δημοσιονομικών σχέσεων μεταξύ της ΕΕ και του HB συνδέεται με το τελικό αποτέλεσμα των διαπραγματεύσεων για το Brexit: ένα ήπιο Brexit – δηλαδή μια συνολική συμφωνία ΕΕ-ΗΒ – θα περιλαμβάνει πιθανότατα έναν μηχανισμό συμμετοχής του ΗΒ στις δημοσιονομικές δράσεις της ΕΕ. Ακολουθώντας τη λογική των σεναρίων, μπορούμε να διατυπώσουμε τρεις βασικές υποθέσεις για τα βασικά χαρακτηριστικά των μελλοντικών δημοσιονομικών σχέσεων ΕΕ- ΗΒ.

Σύμφωνα με το πρώτο – το «Νορβηγικό» – σενάριο, το ΗΒ θα συμμετέχει στην Ευρωπαϊκή Ζώνη Ελεύθερων Συναλλαγών (ΕΖΕΣ) και στον Ενιαίο Ευρωπαϊκό Χώρο (ΕΟΧ). Σε αυτή την περίπτωση, εάν το ΗΒ συμμετέχει στον προϋπολογισμό με βάση τη λογική της συμμετοχής της Νορβηγίας (η οποία καταβάλλει περίπου το 0,25% του ΑΕΠ της στην ΕΕ), η καθαρή συνεισφορά του θα ανέρχεται σε 4,6 δισ. ευρώ ετησίως. Από την άλλη πλευρά, η μέθοδος συμμετοχής της Νορβηγίας στον προϋπολογισμό της ΕΕ είναι πολύ διαφορετική από τις υφιστάμενες δημοσιονομικές σχέσεις ΗΒ-ΕΕ, γεγονός που συνεπάγεται ότι η υπαγωγή του ΗΒ στο Νορβηγικό σενάριο θα είχε σημαντικές διανεμητικές συνέπειες για την ΕΕ, τόσο από την πλευρά των εσόδων (ίδιων πόρων) όσο και από την πλευρά των δαπανών.

Σύμφωνα με το δεύτερο – το «Ελβετικό» – σενάριο, το ΗΒ διαμορφώνει μια ειδική σχέση με την ΕΕ, η οποία λαμβάνει τη μορφή ενός συνόλου διμερών συμφωνιών (η Ελβετία έχει 20 κύριες και 100 δευτερεύουσες συμφωνίες με την ΕΕ), οι οποίες καλύπτουν τις τέσσερεις ελευθερίες, συνεπάγονται όμως σημαντικούς περιορισμούς στην κυκλοφορία των κεφαλαίων και των προσώπων. Σε ό,τι αφορά τον προϋπολογισμό, εκτιμάται ότι, εάν το ΗΒ ακολουθούσε το Ελβετικό μοντέλο, η καθαρή του συνεισφορά θα αντιστοιχούσε μόνο στο 5% της σημερινής του καθαρής συνεισφοράς.

Τέλος, σύμφωνα με το τρίτο σενάριο, το ΗΒ και η ΕΕ θα συνάψουν μια συμφωνία που δε θα εγείρει δημοσιονομικές απαιτήσεις προς το τελευταίο.

Οι προοπτικές του προϋπολογισμού της ΕΕ μετά το Brexit

Ως μέλος της ΕΕ, το ΗΒ συνεισφέρει σήμερα περίπου το 12% των συνολικών ετήσιων δαπανών της ΕΕ- δαπάνες οι οποίες ανήλθαν σε 142 δισ. ευρώ το 2017. Αν λάβουμε υπόψη τη σημερινή καθαρή δημοσιονομική θέση του ΗΒ (για την ακρίβεια, τον μέσο όρο των ετών 2014-2016), το δημοσιονομικό κενό που προκύπτει για τον προϋπολογισμό της ΕΕ από την αποχώρηση του ΗΒ είναι της τάξης των 7,6 δισ. ευρώ.  Ωστόσο, όπως προαναφέρθηκε, στην περίπτωση ενός ήπιου Brexit, το κενό αυτό θα είναι σίγουρα μικρότερο, καθώς το ΗΒ θα συμμετέχει μεν σε επιλεγμένες χρηματοδοτικές δράσεις της ΕΕ, θα καταβάλλει δε εισφορές στον προϋπολογισμό της ΕΕ.  Από την άλλη πλευρά, το Brexit φέρνει στο προσκήνιο το ζήτημα της διατήρησης, κατάργησης ή τροποποίησης των «επιστροφών επί της βρετανικής επιστροφής» – δηλαδή των επιστροφών προς όφελος της Γερμανίας, της Ολλανδίας, της Σουηδίας και της Αυστρίας.

Η αποχώρηση του ΗΒ έχει επηρεάσει καταλυτικά τις διαπραγματεύσεις για το ΠΔΠ 2021-2027, οι οποίες αναμένεται να αρχίσουν επισήμως στις αρχές Μάϊου με την δημοσίευση των προτάσεων της Επιτροπής. Σε πρόσφατη ανακοίνωσή της (14 Φεβρουαρίου 2018), η Επιτροπή αναφέρθηκε στην ανάγκη για ένα ‘σύγχρονο’ ΠΔΠ που θα βασίζεται σε νέους ίδιους πόρους και θα καλύπτει νέες προτεραιότητες (ασφάλεια των Ευρωπαϊκών συνόρων, αμυντική πολιτική), θα ενισχύει την κινητικότητα των νέων, την έρευνα και την ψηφιακή οικονομία, θα υπηρετεί τη λειτουργία της Ευρωζώνης και, ταυτόχρονα, θα εξακολουθεί να χρηματοδοτεί με αποδοτικό τρόπο τη γεωργία και τη συνοχή. Αξιοσημείωτο είναι ότι η Επιτροπή εισηγήθηκε την απλοποίηση του συστήματος των ίδιων πόρων μέσω της κατάργησης όλων των επιστροφών. Ωστόσο, σε αυτή τη φάση απέφυγε να τοποθετηθεί με σαφήνεια επί του ύψους του ΠΔΠ, της σύνθεσης των ίδιων πόρων και της κατανομής των επιμέρους χρηματοδοτήσεων, περιοριζόμενη στη διατύπωση σεναρίων ή εναλλακτικών ανά περίπτωση. Ακόμα πιο ασαφής ήταν η τοποθέτηση του Προέδρου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου για το μελλοντικό ΠΔΠ έπειτα από τη λήξη των εργασιών του άτυπου Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 23ης Φεβρουαρίου 2017. Το μόνο βέβαιο, επομένως, είναι ότι οι δημοσιονομικές διαπραγματεύσεις θα είναι μακροχρόνιες (οι προοπτικές επίτευξης συμφωνίας στις αρχές του 2019 είναι μάλλον ανύπαρκτες) και εξαιρετικά επίπονες.

Εν κατακλείδι, η έξοδος του ΗΒ θα δημιουργήσει ασφυκτικές πιέσεις στον ενωσιακό προϋπολογισμό. Οι πιέσεις αυτές αναπόφευκτα θα μεταφραστούν είτε σε αύξηση της δημοσιονομικού βάρους για την ΕΕ, είτε – εάν λάβουμε ως δεδομένη την έλλειψη αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών μελών της ΕΕ – σε περικοπές δαπανών. Στην πρώτη περίπτωση, η επιβάρυνση θα μεταφραστεί είτε σε αυξημένες εθνικές εισφορές είτε, στην περίπτωση εισαγωγής ενός ή περισσότερων νέων ίδιων πόρων, σε αύξηση της επιβάρυνσης σε ειδικές κατηγορίες φορολογούμενων. Στη δεύτερη περίπτωση, με δεδομένη την προτίμηση της Επιτροπής και της πλειοψηφίας των κρατών μελών για δράσεις με υψηλή ευρωπαϊκή προστιθέμενη αξία αλλά και της ανάγκης για περισσότερες δαπάνες στους τομείς της ασφάλειας, της άμυνας και της καινοτομίας, αναμένεται να θιγούν η Κοινή Αγροτική Πολιτική και η πολιτική συνοχής (οι οποίες σήμερα απορροφούν το 71% των πόρων της ΕΕ).

Και η Ελλάδα;

Όσον αφορά τη μελλοντική δημοσιονομική θέση της Ελλάδας, οι προοπτικές είναι εξαιρετικά αβέβαιες. Το μοναδικό συμπέρασμα το οποίο μπορούμε να διατυπώσουμε με βεβαιότητα είναι ότι η αποχώρηση του ΗΒ θα δημιουργήσει ένα δημοσιονομικό κενό της τάξης του 7,6 δισ. στον ενωσιακό προϋπολογισμό. Από την άλλη πλευρά, είναι αδύνατον να εκτιμηθεί σε αυτή τη φάση: α) εάν η ΕΕ θα επιχειρήσει να καλύψει ή και να υπερκαλύψει αυτό το κενό, β) ποιες κατηγορίες δαπανών θα θιγούν στην περίπτωση που αποφασιστεί μείωση των ενωσιακών δαπανών, γ) ποια θα είναι η δομή του μελλοντικού συστήματος των ίδιων πόρων και δ) ποια θα είναι η καθαρή δημοσιονομική θέση της χώρας στην περίπτωση που η κάλυψη ή η υπερκάλυψη του κενού της βρετανικής συνεισφοράς συνοδευτεί από αναθεώρηση των ίδιων πόρων και αυξομειώσεις των κονδυλίων της ΕΕ ανά κατηγορία δαπάνης. Βέβαια, επισημαίνεται ότι η καθαρή δημοσιονομική θέση μιας χώρας δεν αποτελεί πάντα ασφαλές κριτήριο για την αποτίμηση των επιπτώσεων του ενωσιακού προϋπολογισμού ως προς την ευημερία της.

Ιδιαίτερα σε ό,τι αφορά την Ελλάδα, αξίζει να τονίσουμε ότι η από κοινού χρηματοδότηση Ευρωπαϊκών δημόσιων αγαθών όπως η εξωτερική και η εσωτερική ασφάλεια, ενώ επιβαρύνει τους εθνικούς προϋπολογισμούς ή/και τους φορολογούμενους, ταυτόχρονα παράγει οφέλη τα οποία διαχέονται, όχι πάντα με στην ίδια έκταση και με τους ίδιους ρυθμούς, στο σύνολο της Ευρωπαϊκής επικράτειας. Υπό αυτή την οπτική γωνία, η δημοσιονομική προικοδότηση της ΕΕ στο πεδίο της ασφάλειας, της άμυνας και της προστασίας των εξωτερικών συνόρων θα έχει, υπό προϋποθέσεις, θετικές επιπτώσεις για την Ελλάδα, παρά το γεγονός ότι πιθανότατα θα επιβαρύνει τη δημοσιονομική της θέση. Σε κάθε περίπτωση, η Ελλάδα οφείλει να εργαστεί προκειμένου να αποτραπούν τα σενάρια που προβλέπουν περικοπές στην Κοινή Αγροτική Πολιτική και την πολιτική συνοχής ή, σε περίπτωση που κάτι τέτοιο είναι αδύνατον να αποφευχθεί, να αποδεχθεί μόνο εκείνες τις περικοπές που δε θα θίγουν τις λιγότερο ανεπτυγμένες περιφέρειες και χώρες της ΕΕ.

Υλικό για περαιτέρω μελέτη

Ιστότοπος του Συμβουλίου της ΕΕ και του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου: Αποχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου (Brexit)

http://www.consilium.europa.eu/el/policies/eu-uk-after-referendum/

Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2017), ‘Έγγραφο Προβληματισμού για το Μέλλον των Οικονομικών της ΕΕ’, COM(2017) 358, 28 Ιουνίου.

https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/reflection-paper-eu-finances_el.pdf

European Commission (2017), ‘Joint report from the negotiators of the  European Union and the United Kingdom Government οn progress during Phase 1 of negotiations under Article 50 TEU οn the United Kingdom’s orderly withdrawal from the European Union’, TF50 (2017) 19, 8 December.

https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/joint_report.pdf

European Commission (2018), ‘Communication from the Commission: A new, modern Multiannual Financial Framework for a European Union that delivers efficiently on its priorities post-2020’ COM(2018) 98 final, Brussels, 14 February.

https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication-new-modern-multiannual-financial-framework_en.pdf